新形势下我国高质量推动产业转移

和优化生产力布局的几点思考

车璐

产业转移关系着我国重大生产力布局和产业链、供应链安全稳定。当前，我国制造业面临发达国家寻求产业链“去中国化”和发展中国家产业发展体系逐步完善的“双向挤压”。高质量推动产业转移，更有针对性地引导生产要素合理流动和优化配置，对优化我国生产力空间布局、促进区域协调发展具有重要意义，也是保持我国产业链供应链安全稳定、建设现代化产业体系和构建新发展格局的迫切需要。

一、我国区域间产业转移呈现的新趋势

我国经济发展的空间不均衡引发了国内不同区域间的产业转移，这种区际产业转移既是区域间要素禀赋动态变化的体现，也是促进欠发达地区发展的重要路径。近年来，国内产业转移层级稳步提升，从劳动密集型产业的单向转移，逐渐呈现出综合转移、双向转移等新趋势。

（一）中西部地区承接传统产业转移和产业升级并行

我国产业转移的结构不断升级，中西部地区除主要承接东部地区调整优化的劳动密集型产业外，还积极利用产业基础和资源禀赋优势，加大电子信息等资本密集型和技术密集型产业承接力度，整体呈现出产业转移与产业升级并行趋势。近年来，战略性新兴产业也开始向中西部核心城市集聚，如合肥芯片产业、武汉光纤通信产业、西安半导体产业、重庆新能源汽车产业等。2010-2022年，我国东部地区手机、微型计算机、集成电路等主要工业产品产量占全国比重分别下降40、63和15个百分点；而中部地区三种产品占比分别上升23、21和3个百分点，西部地区三种产品占比分别上升18、42和12个百分点。

数据来源：根据《中国统计年鉴》《中国工业统计年鉴》相关数据整理计算。

图1 2010-2022年我国分区域电子信息类主要产品产量占比

（二）资源环境要素成为东部地区产业转移重要考量

随着城市化的不断推进和经济的快速发展，东部地区能源、土地、环境等要素供给日趋紧张，碳排放的限制也会加快部分高耗能产业向原材料丰富、新能源富集的中西部地区疏散转移。近年来，全国电解铝“北铝南移、东铝西移”，云南依托可再生能源资源优势主动承接电解铝产能转移，全省电解铝产能接近全国的五分之一。全国实施“东数西算”工程，8个国家算力枢纽节点西部地区占据5个，10个国家数据中心集群西部地区占据7个。此外，玻璃、塑料及化工产品产业，受东部地区环境容量和环境监管限制而向中西部地区转移。2010-2022年，东部地区平板玻璃、初级形态的塑料、化学农药原药、乙烯、纯碱、烧碱等主要工业产品产量占全国比重分别下降14、14、2、7、11和5个百分点，而西部地区占比分别上升5、13、4、0.2、3和7个百分点。

数据来源：根据《中国统计年鉴》《中国工业统计年鉴》相关数据整理计算。

图2 2010-2022年我国分区域原材料类主要产品产量占比

（三）东中西及东北地区产业双向转移和区域间合作

随着我国基础设施建设大发展，中西部交通运输条件与东部的差距在不断缩小，特别是互联网、移动通信等新型基础设施的发展，使得企业可以在不同地区通过远程办公、在线会议等进行业务协作和管理，“远程研发+异地中试+异地生产+异地操作”等模式应运而生。以汽车产业为例，国内知名车企相继进入中西部，在重庆、成都、武汉、长沙、郑州等地建成了相当规模的整车和零部件生产基地，但其研发中心依然设置在东部沿海发达地区。同时，中西部和东北地区也可以通过在东部地区设立研发基地，快速获取发达地区人才、区位、资金优势。此外，东北和西部地区部分传统优势产业出现向东部地区转出的现象。2010-2022年，东北地区金属切削机床、汽车和发电机组等主要工业产品产量占全国比重分别下降14、3和6个百分点，西部地区大中型拖拉机占比下降13个百分点；而同期东部地区金属切削机床、大中型拖拉机、汽车和发电机组等主要工业产品产量占比分别上升13、11、3和5个百分点。

数据来源：根据《中国统计年鉴》《中国工业统计年鉴》相关数据整理计算。

图3 2010-2022年我国分区域装备制造类主要产品产量占比

二、我国区域间产业转移面临的新挑战

尽管我国不断推进产业有序转移、优化生产力空间布局、推动区域协调发展，但在国内生产要素成本上升和产业转型升级需求的推动下，叠加全球经济、地缘政治等外部因素，我国区域间产业转移正面临诸多挑战。

（一）全球产业链供应链重构加速我国制造业外迁

随着国际政治经济秩序深刻调整，各国围绕产业链供应链全球化与区域化、多元化与本土化、脱钩与反脱钩等展开激烈博弈，全球产业转移的步伐加速。近年来，美国与其盟友加速推进“友岸外包”策略，将东盟、东亚和南亚国家打造成其产业链供应链转移的重点区域。同时，随着劳动力、资源和环境成本的增加，我国东部地区制造业的传统优势受到挑战，劳动密集型产业加速向南亚、东南亚转移，部分产业形成上下游企业“抱团出走”的链条式外迁模式，对我国产业链供应链的安全稳定带来风险。2019-2023年，外商对华投资占全球比重下降最快的行业中，电子元件下降75.72%、半导体下降93.44%、汽车设备制造下降74.78%；同期，我国对外投资占全球比重增长最快的行业中，汽车设备制造增长近3倍、化学品和矿产品增长2.4倍、电子元件增长1.2倍。

（二）东部地区受经济形势影响产业转出速度趋缓

随着国内各区域要素成本及政策优惠逐渐拉平，我国大规模产业转移的动力减弱，东部向中西部和东北地区的产业转移趋缓，区域内欠发达地区承接产业转移也分流了部分区域间产业转移。如京津冀地区的北京，自2014年以来有序疏解非首都功能，更多选择就近配套，产业近距离转移趋势明显。江苏省大力推动产业从苏南向苏北转移，在省域范围内形成了“苏南腾笼、苏北引凤”的产业梯度转移现象。广东省着力实施“一核一带一区”区域发展战略，推动产业省内优化布局。此外，受当前宏观环境影响，各地实际利用外资下降明显，东部地区通过产业转移实现“腾笼换鸟”意愿减弱，以防止出现“腾笼无鸟”的现象。

（三）中西部和东北地区承接产业转移陷入困境

我国中西部和东北地区在经济发展、基本公共服务、基础设施、对外开放和投资便利化程度方面，与东部地区还存在明显差距，人才、技术和资金等优质生产要素相对匮乏。中西部和东北有些地区原有工业体量相对较小，能耗、污染物排放、建设用地等总量指标基数偏低，导致每年新增指标规模有限，不能满足承接大体量产业项目建设的需求。此外，由于受到政绩考核目标影响，各地纷纷出台各种“招商引资”优惠政策，“内卷化”现象愈加严重，损害了全国统一大市场公平竞争秩序。

（四）区域间科技创新水平差距制约高端产业转移

面对科技创新引领的新一轮生产力布局调整，区域间科技创新水平差距已经成为高端产业转移的最大瓶颈。我国正在以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快打造引领高质量发展的第一梯队。促进创新资源向更加关键的领域、更具活力的主体集聚，有利于发挥国家创新体系的整体效能，支撑原创性研发和关键核心技术攻关。但创新资源空间集聚产生的“马太效应”，也会进一步加大区域间创新水平的差距。2022年，京津冀、长三角、粤港澳大湾区8省（市）发明专利授权数占全国比重超过63%，规模以上工业企业R&D经费占比超过56%；西部12省（区、市）两项指标占比均为11%左右，区域间创新资源和创新能力存在较大差距。

三、我国生产力空间布局优化的方向

新形势下，面对我国区域间产业转移和生产力布局的新趋势和新挑战，遵循效率优先、国家安全优先和地区间均衡发展优先的原则，各地区要更加精准地识别在新一轮生产力布局中的特殊优势和潜在机遇，合理选择产业转移的方向，夯实承接产业转移的基础条件，形成区域间产业发展相互促进、协同联动的格局。

（一）遵循制造业集聚发展规律，重点打造沿海沿江产业崛起带

由于制造业内部协作联系和国际联通往来程度高，空间集聚特性突出，沿海沿江布局可以为制造业发展带来巨大优势。发达国家如日本的“四湾一海”地带、德国的汉萨—鲁尔—南山地带、美国的“两洋五湖”地带，形成了一批制造业集聚区，成为制造强国竞争力的集中体现。我国的东部沿海地区和长江经济带两大制造业集聚带，是构建我国现代化产业体系的主体力量、参与高水平国际竞争的主要依托。2010-2022年，我国两大制造业集聚带工业增加值合计从140284亿元增长至305747亿元，占全国工业增加值的比重提高了4个百分点。其中，长江经济带工业增加值年均增速显著高于全国平均增速，占比提高了6.5个百分点。

我国东部沿海地区制造业发展起步早，已成为全球制造业对外开放度最高、外商投资最密集的地区之一。长江经济带横跨我国东中西三大区域板块，是承接东部地区产业转移最便利的区域，也是我国制造业最具发展潜力的区域。长三角地区要强化龙头引领作用，深化流域内产业链与创新链合作。长江经济带中上游地区，要加快完善高端制造业发展所需的人才教育、科技研发、生产服务等支撑体系，以沿江区位优势叠加良好的产业发展生态，积极承接东部地区产业转移，构建梯度合理、错位联动、互补互进的产业发展格局，促进沿江产业带加速崛起。

数据来源：国家统计局。

图4 2010-2022年我国两大制造业集聚带工业增加值占比

（二）增强创新中心的辐射带动作用，因地制宜发展新质生产力

面对新一轮科技革命和产业变革，各地区要实现高质量发展，就必须加大创新力度，培育壮大新兴产业，超前布局建设未来产业，完善现代化产业体系。而随着技术创新的广度不断加大、复杂性不断提高，单个地区的创新能力无法支撑其在日益激烈的市场竞争中独自完成创新过程。协同创新则有利于促进创新要素在区域间实现优化配置，提高创新效率，规避创新风险，也成为区域经济一体化向纵深发展、构建高质量区域经济布局的必然选择。

发挥创新在新一轮优化重大生产力布局中的驱动作用，不断强化国家战略科技力量的空间布局和顶层设计，围绕创新链布局产业链，激活区域科技创新和产业创新活力，因地制宜发展新质生产力。我国东部地区创新资源丰富，通过完善国家实验室、国家技术创新中心、国家工程研究中心等平台建设，推进产业共性技术和关键核心技术集中攻关，掌握更多原创性、颠覆性科技创新成果。北京、上海、粤港澳大湾区正在积极打造具有全球影响力的国际科技创新中心，北京怀柔、上海张江、粤港澳大湾区、安徽合肥等综合性国家科学中心建设加快推进，将成为我国高质量发展先行区、新兴产业重要策源地、融合创新示范区。

中西部成渝、武汉、合肥、西安等地区，要加快集聚优质产业资源和高端创新要素，打造区域科技创新中心。依托成渝双城经济圈、武汉都市圈、合肥都市圈和关中平原城市群建设，构建各类区域创新共同体，深度嵌入国内产业链供应链分工协作体系，在技术开发、转移转化、备链供应、进口替代等方面深化合作。推动中西部和东北地区老工业基地、资源型地区、经济落后地区的制造业嫁接新技术、衍生新业态、育成新产业，再造产业发展新路径和新优势。

数据来源：国家统计局。

图5 2022年我国各省规模以上工业企业R&D经费投入及科技创新中心分布情况

（三）挖掘中西部和东北地区潜力，释放内陆腹地要素禀赋优势

我国中西部和东北地区面积广阔，拥有丰富的原材料和矿产资源，劳动力优势明显，环境承载容量较大，正处在要素禀赋优势加速释放阶段。中西部地区在我国能源和大宗原材料供应保障方面发挥关键作用，特别是在“双碳”目标提出后，中西部地区可以通过承接“高绿能”产业，提高新能源就地消纳比例，降低东部地区对远距离能源输送的依赖。中西部地区劳动力供给充足、素质不断提高，一次人口红利仍有较大释放空间。相比东部地区，中西部和东北地区在劳动力、土地、环保等要素成本上具有明显优势。加强在中西部和东北地区的产业布局，提升产业链供应链韧性和安全水平，平衡区域发展与优化经济布局。

我国中西部和东北地区要深入挖掘要素禀赋优势和发展潜力，在云南、四川、青海、甘肃等可再生能源丰富的省份，打造一批“高绿能”的新型化工、冶金建材等原材料基地，推动传统高耗能产业全过程绿色转型。在成渝、安徽、湖北、湖南、吉林等区位交通条件良好、产业发展基础扎实、产业承接潜力较大、开放合作基础较好的地区，建设一批高质量的承接产业转移示范区和特色产业集群，增强区域间配套协作能力，增强我国产业链韧性，对我国制造业持续快速发展形成有力支撑。

（四）合理应对全球产业链重构，引导产业链关键环节留在国内

随着全球化的不断深入，跨国企业在全球范围内建立最佳生产基地，提高资源配置效率以促进技术进步并带动经济增长。当前，美日韩等国家的企业多措并举促进“制造业回流”，在电子元件、半导体和汽车设备等行业的对华投资明显减少。我国企业对外投资稳中有进，多集中于产业链上游矿产资源开采环节或下游加工组装环节；中间品出口在全球市场中的份额显著提升，特别是对越南、印度和泰国等地区的出口比重大幅增加，以优化资源配置、降低生产成本、分散风险，更好地适应国际市场需求。

在全球产业链加速重构的背景下，我国要高度警惕并有效应对地缘政治驱动所引发的“脱钩”“断链”风险，强化“以我为主”的区域产业链供应链体系。积极鼓励企业以扩张市场、获取资源和战略资产为主要动机的对外投资，构筑具有全球竞争力的海外布局，允许非核心技术环节适度转移，确保关键核心技术由我国掌控，提高我国产业链的全球竞争力。客观应对由生产成本上升引致的产业转移，立足国内大市场，强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设，特别是利用广西、云南等边境省区独特区位优势，打造“东部升级—西部承接”的阶梯型产业链，推动加工贸易向中西部和东北等成本相对较低的区域梯度转移。

（五）构建跨行政区合作发展新机制，加快形成协同发展新格局

党的二十届三中全会《决定》强调，完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制，深化东中西部产业协作。这是新时代新征程党中央对统筹区域协调发展作出的重大部署，是打破各地自我小循环，畅通国内大循环，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动经济高质量发展的必然要求，也是更好协调中央和地方关系、地方间关系，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。

从高质量推动产业转移的角度来看，首先要建设全国统一大市场，促进要素和产品在全国范围内更自由、更高效地流动。政府要在关键领域和关键环节发挥引导作用，通过政策引导优化产业布局。各地要因地制宜，根据本地产业水平、资源禀赋、优势基础，选择适合的承接产业，从而避免区域间同质化恶性竞争、重复投资浪费资源等。二是要推动转出地和承接地利益共享。鼓励产业转出地和承接地建立产值、收益、用地等指标分享机制和生态保护补偿制度。支持东部地区通过托管、共建等形式，为中西部及东北地区产业园区建设提供技术、人才、管理、招商等服务输出。三是加大土地能耗等指标集中配置。优先保障促进资源绿色高效开发、产业链供应链畅通稳定、落后地区振兴发展等重点项目的要素供给。四是强化跨区域基础设施建设。完善贯通东西、联结南北的综合运输大通道，打造通畅便捷的通江达海联运体系，提高东西双向的贸易通联能力。

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